黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，開(kāi)啟了政府與社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，以下簡(jiǎn)稱“PPP”）的先河。從實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目蓬勃發(fā)展，但由于缺乏PPP的專門立法，現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式稱謂和內(nèi)涵、項(xiàng)目所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與歸屬等，實(shí)踐中對(duì)于PPP的主體界定、模式確定、性質(zhì)及效力認(rèn)定、運(yùn)行程序等問(wèn)題莫衷一是。PPP推行前已經(jīng)運(yùn)行的BOT、BT等模式引發(fā)的糾紛在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中會(huì)不同程度地存在，且會(huì)引發(fā)新的法律糾紛�；貞�(yīng)PPP發(fā)展態(tài)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)PPP法律問(wèn)題的研究，創(chuàng)設(shè)合理的PPP法律適用規(guī)則成為理論和實(shí)務(wù)界的強(qiáng)烈期待。

一、當(dāng)前PPP糾紛的基本情況

政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本方承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP模式系基于生命周期方式這一核心特征，包括規(guī)劃、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)及資產(chǎn)變現(xiàn)階段。

PPP發(fā)端于英國(guó)的私人融資計(jì)劃（PFI），于上世紀(jì)80年代進(jìn)入中國(guó)，最初表現(xiàn)為“建造-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”（BOT）模式。2004年5月1日施行的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)范了市政公用事業(yè)開(kāi)展BOT活動(dòng)，在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)），推廣使用PPP模式，開(kāi)啟規(guī)范運(yùn)用PPP模式的新時(shí)代。自2014年以來(lái)，PPP項(xiàng)目飛速發(fā)展，也催生了PPP糾紛的不斷上升，我們檢索了中國(guó)裁判文書網(wǎng)上“BOT”“PPP”的關(guān)鍵詞，截至2017年4月30日，共梳理BOT裁判文書493份，PPP裁判文書20份，從這些文書看，當(dāng)前PPP糾紛呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

 

（一）PPP案件數(shù)量不斷增多

從既有的BOT模式引發(fā)的糾紛數(shù)量看，自2013年以來(lái)，案件數(shù)量不斷上升，2013年至2016年分別審結(jié)21件、115件、107件和183件，2016年案件數(shù)量上升達(dá)71%。從PPP引發(fā)的糾紛看，由于PPP推行不久，糾紛的絕對(duì)數(shù)量不大，但逐年呈上升態(tài)勢(shì)，2015年審結(jié)4件，2016年上升至16件，同比翻了4倍。

 

（二）PPP案件涉及的領(lǐng)域較為廣泛

截至2017年第一季度，全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)共包括能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他19個(gè)一級(jí)行業(yè)。PPP糾紛也主要集中在供熱、污水處理、道路工程、車站項(xiàng)目、垃圾收運(yùn)體系市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目、學(xué)生公寓、體育場(chǎng)、棚戶區(qū)改造等公共工程。隨著片區(qū)開(kāi)發(fā)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中PPP模式的應(yīng)用，由此引發(fā)的新型城鎮(zhèn)化PPP糾紛也逐漸增多。

 

（三）PPP爭(zhēng)議的類型和訴求呈現(xiàn)多元化

從BOT模式引發(fā)的糾紛看，案件糾紛涵蓋刑事、行政和民事領(lǐng)域，主要集中在民事領(lǐng)域，占全部案件的85.54%，刑事和行政分別占11.76%和2.7%。民事案件中，包含因PPP引發(fā)的合同糾紛、物權(quán)糾紛、侵權(quán)糾紛、金融糾紛等，其中合同糾紛占比最大，達(dá)78.22%。合同糾紛中占比前5位的是建設(shè)工程合同糾紛（占21.61%）、供用熱力合同（占13.92%）、借款合同（占13.19%）、租賃合同（占7.69）、買賣合同（占7.33%）。具體包括：因政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的履行、解除、終止、回購(gòu)等引發(fā)糾紛；當(dāng)事人引進(jìn)了BOT項(xiàng)目，要求按照招商引資優(yōu)惠政策給付招商引資獎(jiǎng)金；BOT承包人對(duì)外簽訂材料買賣合同；BOT承包人將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓引發(fā)的糾紛；因BOT投標(biāo)引發(fā)的返還投標(biāo)保證金糾紛和履行投標(biāo)保函糾紛；因土地使用稅引發(fā)的爭(zhēng)議；BOT項(xiàng)目公司股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛；BOT后續(xù)的施工合同因缺乏規(guī)劃許可證導(dǎo)致無(wú)效糾紛；因BOT項(xiàng)目引發(fā)的貸款糾紛、應(yīng)收賬款質(zhì)押糾紛等等。從PPP引發(fā)的糾紛看，行政、刑事、民事案件分別為5件、4件和11件，行政案件包括要求政府公開(kāi)PPP項(xiàng)目信息、對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V處理決定不服、不服行政決定案件。刑事案件包括PPP項(xiàng)目中國(guó)家工作人員受賄案件、利用PPP項(xiàng)目進(jìn)行非法吸收公眾存款、冒充PPP項(xiàng)目進(jìn)行合同詐騙，以及PPP項(xiàng)目設(shè)施中非法占用農(nóng)地等犯罪。PPP民事案件占比較大，建設(shè)工程施工合同是主要案件類型，還包括財(cái)產(chǎn)損失賠償、委托合同、責(zé)任保險(xiǎn)、服務(wù)合同等糾紛。具體包括：投資人與政府因PPP協(xié)議引發(fā)的違約糾紛；投資人、項(xiàng)目公司與施工人之間的建設(shè)工程施工合同糾紛；銀行與投資人、政府之間的貸款、擔(dān)保糾紛；咨詢公司與投資人之間的咨詢合同糾紛；PPP項(xiàng)目施工人對(duì)外買賣、承攬合同糾紛等。

 

（四）PPP糾紛的主體呈現(xiàn)多樣化

PPP模式中涉及多重法律關(guān)系主體和多重法律關(guān)系，包括政府、社會(huì)投資人、項(xiàng)目公司、融資方、擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司、承包商、運(yùn)營(yíng)商、原料購(gòu)買商、購(gòu)買方等等，社會(huì)資本的成分多樣，引發(fā)的糾紛也較為多元。從江蘇法院受理的BOT案件看，外資投資公司占一定比例，如處理了澳大利亞第一太平洋資本有限公司在泰興投資的電廠項(xiàng)目銀行擔(dān)保糾紛、新加坡亞洲環(huán)�？毓捎邢薰�司污水處理廠項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同履行糾紛、英屬維爾京群島金迪國(guó)際有限公司污水處理廠項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)糾紛等。此外，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推行，海外工程PPP項(xiàng)目引發(fā)的糾紛也逐漸顯現(xiàn)。

 

（五）PPP糾紛的新類型問(wèn)題層出不窮

由于真正意義上的PPP項(xiàng)目才剛剛落地不久，很多問(wèn)題尚未完全顯現(xiàn)，隨著項(xiàng)目周期的推進(jìn)，新問(wèn)題將不斷增多，包括對(duì)PPP合同條款的理解問(wèn)題、情事變更的適用問(wèn)題、政府回購(gòu)的條件問(wèn)題、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的評(píng)價(jià)問(wèn)題。而且，PPP創(chuàng)新機(jī)制不斷增多，2016年12月，國(guó)家發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，開(kāi)啟了PPP資產(chǎn)證券化試水。但由于缺乏專門的SPV立法，無(wú)法解決資產(chǎn)獨(dú)立、破產(chǎn)隔離等關(guān)鍵法律問(wèn)題，可能引發(fā)新的糾紛。為撬動(dòng)金融資本為PPP項(xiàng)目做好綜合金融服務(wù)，一些地方政府組建了PPP融資支持基金，但由于缺乏法律規(guī)制，基金的出資協(xié)議、合作協(xié)議、委托管理合同等義務(wù)不明確，事后履行可能引發(fā)糾紛。

 

（六）PPP爭(zhēng)議的審理難度較大

PPP模式對(duì)于政府和社會(huì)資本方而言是一場(chǎng)長(zhǎng)時(shí)間的聯(lián)姻，與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)以及私人之間的合資合作并不相同。長(zhǎng)期以來(lái)，政府習(xí)慣于管理者的角色，運(yùn)用行政手段處理糾紛，忽視其作為平等民事主體的角色，導(dǎo)致與社會(huì)資本的矛盾加劇。社會(huì)資本方在糾紛發(fā)生時(shí)，往往采取非理性、非法律的手段維權(quán)，導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化，甚至引發(fā)群體性事件。由于現(xiàn)階段PPP立法供給不足，沒(méi)有專門的PPP法律和行政法規(guī)，對(duì)于PPP的規(guī)范主要系部門規(guī)章、地方性法規(guī)、政策性文件等，效力層級(jí)比較低，缺乏統(tǒng)一的PPP法律體系，導(dǎo)致法院審理PPP糾紛沒(méi)有明確的法律規(guī)則參考，司法的不確定因素增大。而且，PPP是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及土地、稅收、特許經(jīng)營(yíng)、環(huán)保、價(jià)格、財(cái)政、金融等多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)于PPP糾紛的處理需要綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種方法，處理難度較大。

二、PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，從中央到地方政府大力推行PPP項(xiàng)目，但目前立法對(duì)此尚屬空白，主導(dǎo)機(jī)關(guān)職責(zé)尚不完全清晰，社會(huì)各界對(duì)PPP的定位尚不清楚，雖然目前直接因PPP項(xiàng)目引發(fā)的糾紛數(shù)量不多，但隨著項(xiàng)目周期的推進(jìn)，預(yù)計(jì)PPP糾紛將逐年增多，PPP項(xiàng)目實(shí)施將面臨一系列法律風(fēng)險(xiǎn)。

 

（一）立法供給不足，PPP合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)不可避免

PPP作為我國(guó)一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，需要完善的頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前PPP立法處在調(diào)研起草過(guò)程中，現(xiàn)行的PPP法律位階低。當(dāng)前我國(guó)《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)于PPP都沒(méi)有專門規(guī)定，國(guó)務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦42號(hào)）首次提出了政府在公共領(lǐng)域推廣PPP模式。該指導(dǎo)意見(jiàn)僅為行政法規(guī)，法律層級(jí)不夠，無(wú)法超越民事和行政的相關(guān)法律規(guī)定，導(dǎo)致社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目對(duì)自身權(quán)益的保障存在一定的擔(dān)憂，不利于調(diào)動(dòng)更多民營(yíng)資本的積極性。國(guó)家部委之間多部門發(fā)文推動(dòng)PPP模式，政出多門、各行其是，不僅影響了PPP的統(tǒng)一性、權(quán)威性、公正性，也造成行政成本增加，工作效率低下，容易形成內(nèi)耗。當(dāng)前，對(duì)于PPP概念的內(nèi)涵和外延、PPP與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系、PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方的甄選程序、PPP操作流程、PPP爭(zhēng)端解決機(jī)制等都缺乏統(tǒng)一的共識(shí)，目前也缺乏PPP通用合同示范文本，導(dǎo)致各方對(duì)PPP權(quán)利義務(wù)的邊界存在爭(zhēng)議。

 

（二）PPP主管部門權(quán)限不清，管理機(jī)制尚不暢通

雖然國(guó)家明確了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)改委牽頭負(fù)責(zé)，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)，但實(shí)踐中基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與公共服務(wù)領(lǐng)域往往存在交叉，對(duì)于兩者的區(qū)分目前沒(méi)有明確的界定。而目前我國(guó)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，PPP模式應(yīng)用項(xiàng)目仍在發(fā)改部門、財(cái)政部門以及行業(yè)主管部門辦理審批手續(xù)。在多頭審批制度下，國(guó)家和地方政府的權(quán)限劃分、各部門之間審批權(quán)限的劃分、各部門審批程序?yàn)椴⒙?lián)審批或串聯(lián)審批等問(wèn)題仍未有明確規(guī)定。

 

（三）PPP配套機(jī)制不健全，程序的合法性風(fēng)險(xiǎn)隱患較大

PPP模式涉及到稅收、土地、貸款、保險(xiǎn)、施工等多重環(huán)節(jié)，但目前缺乏對(duì)此專門的PPP程序設(shè)計(jì)，事后可能面臨合法性風(fēng)險(xiǎn)。包括承包商是否需要二次招標(biāo)，PPP項(xiàng)目是否享受稅收優(yōu)惠，PPP項(xiàng)目土地未經(jīng)單獨(dú)的招拍掛程序的效力如何認(rèn)定，均不明確。

三、PPP案件審判的司法對(duì)策

面對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)，法院應(yīng)當(dāng)秉持嚴(yán)格規(guī)范與鼓勵(lì)交易相結(jié)合的原則，合理確定PPP案件的審理規(guī)則，妥適平衡政府、社會(huì)資本方、利益相關(guān)方、社會(huì)公眾的合法權(quán)益。

 

（一）PPP案件的審理原則

1.堅(jiān)持執(zhí)行法律與貫徹政策相統(tǒng)一。在審理PPP案件中，不僅要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和司法解釋，而且要充分掌握中央及地方PPP政策的出臺(tái)背景和具體規(guī)定，將政策精神與法律要求融會(huì)貫通，將政策精神切實(shí)貫徹落實(shí)到PPP案件的審判工作中，努力做到法律效果、社會(huì)效果與政治效果的統(tǒng)一。

2.堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)原則。要正確理解PPP的契約精神和市場(chǎng)觀念，貫徹落實(shí)2016年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》和最高人民法院《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見(jiàn)》，合理認(rèn)定地方政策和有關(guān)部門在PPP項(xiàng)目中作出的政策承諾效力，承認(rèn)合法有效的PPP協(xié)議效力，對(duì)于政府以換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約的，依法不予支持。對(duì)于因政府或社會(huì)資本方單方違約造成的損失，依法判處違約責(zé)任。

3.堅(jiān)持利益衡量原則。在PPP案件審理中，要充分考慮PPP全生命周期的理念，既要關(guān)注政府方的利益，切實(shí)減輕政府負(fù)債，又要保護(hù)社會(huì)資本方的利益，保護(hù)社會(huì)資本方的投資權(quán)益。PPP是全新的公共服務(wù)提供方式，除涉及政府和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益，還涉及政府和公眾的社會(huì)效益，要堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公共利益的原則，對(duì)于社會(huì)資本方侵犯社會(huì)公共利益的行為作出否定性評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)于政府以社會(huì)公共利益之名侵犯社會(huì)資本方利益的行為予以合理限制，努力尋找各方當(dāng)事人利益的共同點(diǎn)和平衡點(diǎn)，有效化解糾紛。

 

（二）關(guān)于PPP協(xié)議的性質(zhì)問(wèn)題

對(duì)于因PPP協(xié)議引發(fā)的爭(zhēng)議屬于民事?tīng)?zhēng)議還是行政爭(zhēng)議，實(shí)踐中存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，2015年5月1日施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第11條的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。”根據(jù)該規(guī)定，PPP協(xié)議性質(zhì)屬于行政協(xié)議，應(yīng)作為行政案件受理。理由是：1.從合同主體看，一方為政府，另一方為社會(huì)資本方，符合行政協(xié)議的主體要件。2.從訂立協(xié)議的目的看，PPP協(xié)議的簽訂目的不是實(shí)現(xiàn)私益，而是基于社會(huì)公共利益的需要，地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理目標(biāo)的一種手段。3.從協(xié)議內(nèi)容看，PPP協(xié)議通常包含多項(xiàng)政府基于其行政管理職能作出的優(yōu)惠承諾和政策扶持，絕大多數(shù)涉及公權(quán)力的行政、處分和承諾，如項(xiàng)目規(guī)劃審批、用地指標(biāo)取得、土地出讓收益處分、稅收獎(jiǎng)勵(lì)等，均非平等主體之間所能處分的私法上權(quán)益。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP協(xié)議屬于民事合同，應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。因?yàn)楸M管合同當(dāng)事人中有一方是政府，但是雙方合同的主要內(nèi)容是對(duì)合作開(kāi)發(fā)進(jìn)行的約定，合同簽訂完全遵循平等、自愿、等價(jià)有償?shù)脑瓌t，而不存在行政命令和強(qiáng)迫的意思。在“北京北方電聯(lián)電力工程有限責(zé)任公司訴烏魯木齊交通局BOT糾紛案”中，一審法院認(rèn)為BOT協(xié)議中涉及工程回購(gòu)款的爭(zhēng)議屬于行政爭(zhēng)議，二審法院認(rèn)為屬于民事?tīng)?zhēng)議。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法”第12條規(guī)定：1.主辦機(jī)關(guān)與民間機(jī)構(gòu)之權(quán)利義務(wù)，除本法另有規(guī)定外，依投資契約之約定；契約無(wú)約定者，適用民事法相關(guān)之規(guī)定。2.投資契約之訂定，應(yīng)以維護(hù)公共利益及公平合理為原則；其履行，應(yīng)依誠(chéng)實(shí)及信用之方法。我們認(rèn)為，參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，對(duì)于PPP協(xié)議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)分：1.涉及行政規(guī)劃、許可、處罰、管理、監(jiān)督等行政職能的爭(zhēng)議，屬于行政法律關(guān)系，典型的是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容本身的爭(zhēng)議。根據(jù)《行政訴訟法》第12條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第11條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。因此，對(duì)于PPP爭(zhēng)議中涉及政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的授予、收回，政府采購(gòu)?fù)对V，政府信息公開(kāi)，項(xiàng)目規(guī)劃許可，對(duì)項(xiàng)目公司的處罰，對(duì)項(xiàng)目公司征收補(bǔ)償決定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定等爭(zhēng)議的，因涉及相關(guān)行政審批和行政許可內(nèi)容，屬于行政爭(zhēng)議。2.內(nèi)容上設(shè)定民事權(quán)利義務(wù)的，屬于民事?tīng)?zhēng)議。對(duì)于PPP協(xié)議的履行、變更、解除等行為，體現(xiàn)了當(dāng)事人平等、等價(jià)協(xié)商一致的合意，其內(nèi)容不受單方行政行為強(qiáng)制，合同內(nèi)容包括了具體的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任，屬于民事法律關(guān)系的范圍，當(dāng)事人就此可以提起仲裁，也可以提起民事訴訟。常見(jiàn)的包括土地使用權(quán)的取得、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的歸屬、項(xiàng)目收益的分配、項(xiàng)目公司融資、項(xiàng)目擔(dān)保、工程建設(shè)、項(xiàng)目收益權(quán)抵押、項(xiàng)目回購(gòu)、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、違約責(zé)任等。在河南新陵公路建設(shè)投資有限公司訴輝縣市人民政府PPP糾紛案中，最高人民法院采納了該觀點(diǎn)。

 

（三）關(guān)于PPP協(xié)議的效力問(wèn)題

因PPP協(xié)議引發(fā)的糾紛中，合同效力問(wèn)題往往成為當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題，當(dāng)事人往往以違反現(xiàn)行法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定主張PPP協(xié)議無(wú)效，實(shí)踐中主要包括以下問(wèn)題。

1.關(guān)于社會(huì)資本方資質(zhì)問(wèn)題。社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目是否必須具備施工企業(yè)資質(zhì)，對(duì)此存在不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)資本方必須具備施工資質(zhì)，否則PPP協(xié)議無(wú)效。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)資本方無(wú)需具備施工資質(zhì)，PPP協(xié)議并不因此無(wú)效。我們認(rèn)為，對(duì)此需要區(qū)分情況，如果PPP協(xié)議包含工程建設(shè)的內(nèi)容，社會(huì)資本方應(yīng)具備相應(yīng)的施工資質(zhì)，或者通過(guò)聯(lián)合體投標(biāo)，以符合資質(zhì)規(guī)定。如果PPP協(xié)議不包含工程建設(shè)的內(nèi)容，則社會(huì)資本方無(wú)需具備施工資質(zhì)。

2.關(guān)于招投標(biāo)問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱�府和社�?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定社會(huì)資本方，由此帶來(lái)的問(wèn)題是包含工程建設(shè)的PPP項(xiàng)目未經(jīng)招投標(biāo)，合同效力如何認(rèn)定？我們認(rèn)為，如果合同內(nèi)容中包含建設(shè)工程施工，則該合同屬于法定的必須強(qiáng)制招投標(biāo)的項(xiàng)目，PPP協(xié)議未經(jīng)招投標(biāo)的，該協(xié)議無(wú)效。實(shí)踐中，對(duì)于包含建設(shè)工程施工內(nèi)容的PPP協(xié)議，經(jīng)過(guò)招投標(biāo)確定了社會(huì)投資方，施工合同是否還需進(jìn)行二次招標(biāo)？我們認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱�府和社�?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》規(guī)定，已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。既然社會(huì)資本方同時(shí)作為施工方，之前已經(jīng)履行了招投標(biāo)程序，在施工環(huán)節(jié)再履行招投標(biāo)程序已無(wú)必要，也不符合PPP協(xié)議訂立的目的，故在此情形未經(jīng)二次招標(biāo)的，施工合同并不因此無(wú)效。

3.關(guān)于土地問(wèn)題。PPP協(xié)議中對(duì)于土地進(jìn)行捆綁運(yùn)作，土地使用權(quán)未經(jīng)招拍掛程序的，該協(xié)議效力如何認(rèn)定？實(shí)踐中對(duì)此爭(zhēng)議較大，我們認(rèn)為，根據(jù)國(guó)土資源部2016年《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》的規(guī)定，采用PPP方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)相關(guān)用地需要有償使用的，可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施，該規(guī)定系對(duì)PPP項(xiàng)目中土地出讓的特殊規(guī)定，可以認(rèn)可該協(xié)議的效力。

4.關(guān)于政府承諾的效力問(wèn)題。在PPP項(xiàng)目中，一些地方政府會(huì)作出一定的優(yōu)惠或獎(jiǎng)勵(lì)承諾，對(duì)該承諾的效力如何認(rèn)定？實(shí)踐中存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該承諾屬于行政允諾，應(yīng)認(rèn)可其效力。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府的優(yōu)惠或獎(jiǎng)勵(lì)超越的其職權(quán)，該承諾無(wú)效。我們認(rèn)為，對(duì)此需要予以區(qū)分，如果政府的優(yōu)惠或獎(jiǎng)勵(lì)違反了法律、行政法規(guī)規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)范，比如違反稅收規(guī)定減免稅收，或者造成國(guó)有資產(chǎn)流失等侵犯社會(huì)公共利益，比如在舊城改造中以土地出讓金收益作為獎(jiǎng)勵(lì)，該政府承諾無(wú)效。如果政府的優(yōu)惠或獎(jiǎng)勵(lì)并不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定和社會(huì)公共利益，基于允諾禁反言原則，該承諾應(yīng)為有效。

 

（四）關(guān)于PPP合同義務(wù)群?jiǎn)栴}

PPP項(xiàng)目系由包含一系列協(xié)議在內(nèi)的合同群組成，各協(xié)議之間的關(guān)聯(lián)及法律關(guān)系的確定成為審理的難點(diǎn)，主要包括以下問(wèn)題。

1.關(guān)于協(xié)議的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題。在PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本方簽訂了PPP項(xiàng)目合作協(xié)議書，SPV與社會(huì)資本方指定的第三人簽訂了建設(shè)工程施工合同，對(duì)于PPP項(xiàng)目合作協(xié)議書與建設(shè)工程施工合同的關(guān)系如何，當(dāng)PPP合作協(xié)議書終止時(shí)，涉及工程款的結(jié)算與墊資款本金及利息的返還是否屬于同一法律關(guān)系，實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，工程施工合同系履行PPP協(xié)議中必需完成的一項(xiàng)工作，故建設(shè)工程施工合同依附于雙方簽訂的PPP協(xié)議，工程款的支付與墊資款的支付應(yīng)當(dāng)一體處理。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建設(shè)工程施工合同與合作協(xié)議有事實(shí)上的關(guān)聯(lián)但并不存在依附關(guān)系，墊資款的支付與工程款的支付可以分別處理。我們認(rèn)為，對(duì)此應(yīng)當(dāng)看PPP協(xié)議中是否對(duì)建設(shè)工程施工合同予以特別約定，如果沒(méi)有特別約定，應(yīng)認(rèn)定為彼此獨(dú)立的合同。

2.關(guān)于投標(biāo)保函問(wèn)題。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中，政府要求投資人出具見(jiàn)索即付的投標(biāo)保函，對(duì)于政府與投資人之間的爭(zhēng)議約定仲裁，對(duì)于政府依據(jù)保函規(guī)定的條款提出索賠要求，是否受仲裁條款的約束？對(duì)此存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，投標(biāo)保函屬于從合同，需要受主合同的約束，應(yīng)受仲裁條款約束。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，見(jiàn)索即付保函中擔(dān)保人的賠償義務(wù)是第一性的，不受主合同的約束。我們認(rèn)為，對(duì)于投標(biāo)保函爭(zhēng)議，與政府和投資人之間的爭(zhēng)議屬于同一法律關(guān)系，兩者是主合同與從合同的關(guān)系，應(yīng)受主合同仲裁條款的約束。

3.施工合同發(fā)包人的確定問(wèn)題。政府與社會(huì)資本方簽訂了PPP合同，項(xiàng)目公司與承包人簽訂了施工合同，此時(shí)施工合同的發(fā)包人為誰(shuí)？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府和社會(huì)資本方為施工合同的發(fā)包人。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，項(xiàng)目公司為施工合同的發(fā)包人。我們認(rèn)為，PPP合同與施工合同是相互獨(dú)立的合同，此時(shí)應(yīng)認(rèn)定項(xiàng)目公司為施工合同的發(fā)包人。

 

（五）關(guān)于PPP收益權(quán)質(zhì)押?jiǎn)栴}

對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)能否出質(zhì)的問(wèn)題，最高人民法院第53號(hào)指導(dǎo)性案例“福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長(zhǎng)樂(lè)亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案”對(duì)此予以明確，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押，并可作為應(yīng)收賬款進(jìn)行處質(zhì)登記。實(shí)踐中對(duì)于PPP項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目的收益權(quán)能否質(zhì)押，對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定。我們認(rèn)為，比照第53號(hào)指導(dǎo)性案例的規(guī)定，PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押應(yīng)認(rèn)可其效力。該PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押應(yīng)當(dāng)按照《物權(quán)法》的規(guī)定，在中國(guó)人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行公示。同時(shí)，PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)不同于一般的權(quán)利質(zhì)押，其權(quán)利質(zhì)押必須在項(xiàng)目建設(shè)完成，項(xiàng)目收費(fèi)經(jīng)過(guò)審批后才能設(shè)定。質(zhì)權(quán)人優(yōu)先受償無(wú)需經(jīng)過(guò)折價(jià)、拍買、變賣等手段，可以直接請(qǐng)求人民法院判決其向債務(wù)人收取金錢優(yōu)先受償其債權(quán)。

 

（六）關(guān)于PPP協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制問(wèn)題

PPP協(xié)議中當(dāng)事人約定仲裁或民事訴訟的，如何處理？我們認(rèn)為，對(duì)此需要根據(jù)爭(zhēng)議的類型不同區(qū)分情況處理。如前所述，如果爭(zhēng)議的事項(xiàng)屬于行政法律關(guān)系，則即使當(dāng)事人在PPP協(xié)議中約定仲裁或民事訴訟，該約定不產(chǎn)生拘束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟途徑處理。如果爭(zhēng)議的事項(xiàng)屬于民事法律關(guān)系，當(dāng)事人約定仲裁或民事訴訟的，可按約定處理。實(shí)踐中，當(dāng)事人對(duì)PPP協(xié)議約定管轄的，如何處理？我們認(rèn)為，對(duì)此亦應(yīng)區(qū)分情況處理：如果PPP協(xié)議內(nèi)容涉及工程建設(shè)的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第28條的規(guī)定，按照工程所在地法院專屬管轄。如果PPP協(xié)議內(nèi)容不涉及工程建設(shè)的，則適用合同的一般管轄原則，可以約定管轄。

四、規(guī)范PPP運(yùn)行的建議

面對(duì)當(dāng)前PPP蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，需要根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，建立符合PPP發(fā)展規(guī)律的統(tǒng)一的管理體制和制度規(guī)范，促進(jìn)PPP的健康有序發(fā)展。

 

（一）推進(jìn)PPP立法工作，構(gòu)建PPP制度體系的整體框架

PPP市場(chǎng)具有高度信息不對(duì)稱，為避免市場(chǎng)試錯(cuò)需要有頂層設(shè)計(jì)，加快PPP立法，制定PPP法律規(guī)則，消除PPP發(fā)展的制度障礙。從國(guó)際上看，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)發(fā)布了《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立法指南》（Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects），世界銀行發(fā)布了《PPP參考指南》（PPP Reference Guide），亞洲開(kāi)發(fā)銀行《公私合作手冊(cè)》（PPP Handbook）對(duì)PPP予以規(guī)范。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞、加拿大、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都對(duì)PPP立法有專門的規(guī)定，美國(guó)一些州也對(duì)PPP進(jìn)行地方立法。我國(guó)要加快PPP立法的進(jìn)程，制定統(tǒng)一的PPP法，明確運(yùn)用PPP的公共政策理念和法律地位，對(duì)現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除有沖突的制度障礙，解決PPP項(xiàng)目運(yùn)行與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題，進(jìn)一步明確PPP的概念界定、性質(zhì)認(rèn)定、操作程序，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、退出機(jī)制、爭(zhēng)議解決等，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任，立法保障投資人向使用者收費(fèi)及獲得政府補(bǔ)貼的權(quán)利，規(guī)范PPP模式的運(yùn)用。

 

（二）理順PPP管理機(jī)制，明確各方主體責(zé)任

從國(guó)際上看，很多國(guó)家和地區(qū)建立專門的PPP管理部門，而我國(guó)目前沒(méi)有統(tǒng)一的PPP主管部門，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目管理系統(tǒng)的混亂。多頭監(jiān)管容易導(dǎo)致監(jiān)管效率的降低或者因管控太嚴(yán)而使項(xiàng)目實(shí)施喪失必要的靈活性。從中央層面，應(yīng)當(dāng)明確PPP工作的牽頭部門，避免政出多門，便于指導(dǎo)推進(jìn)。從省級(jí)層面，省政府各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強(qiáng)對(duì)地方推廣PPP模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)建立由財(cái)政、發(fā)改、住建、國(guó)土規(guī)劃、交通、環(huán)保、民政、衛(wèi)生、人民銀行、保險(xiǎn)等相關(guān)部門專家組成的PPP項(xiàng)目聯(lián)審工作機(jī)構(gòu)，主管所轄區(qū)域的項(xiàng)目選擇、比較、篩選等事項(xiàng)，建立一站式透明審批機(jī)制，提高工作效率，規(guī)范業(yè)務(wù)流程。

 

（三）完善PPP配套機(jī)制建設(shè)

完善招投標(biāo)、稅收、土地、特許經(jīng)營(yíng)、環(huán)保、價(jià)格、項(xiàng)目備案審批、融資、保險(xiǎn)等PPP項(xiàng)目配套政策。出臺(tái)支持公共服務(wù)事業(yè)PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障PPP項(xiàng)目建設(shè)用地，完善環(huán)保、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等審批程序，推動(dòng)建立PPP融資、保險(xiǎn)機(jī)制，簡(jiǎn)化流程，積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，加快健全公共服務(wù)PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格調(diào)整機(jī)制。規(guī)范PPP項(xiàng)目中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為，制定PPP項(xiàng)目中介機(jī)構(gòu)管理辦法，組建行業(yè)協(xié)會(huì)，明確咨詢機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)PPP律師、咨詢機(jī)構(gòu)等中介人員的培訓(xùn)，提升中介機(jī)構(gòu)咨詢服務(wù)的質(zhì)量。完善PPP爭(zhēng)議解決聯(lián)動(dòng)化解機(jī)制，加強(qiáng)人民法院與仲裁的對(duì)接，依法支持PPP爭(zhēng)議申請(qǐng)仲裁裁決的效力。建立由法院、發(fā)改、財(cái)政、住建、國(guó)土等部門聯(lián)動(dòng)化解的PPP糾紛訴訟與非訴訟相銜接的機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

PPP是一種手段而不是目的，目的是更好的政府、更好的社會(huì)。在中國(guó)，PPP的實(shí)施在決策層和地方政府的力推下，呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。但是相關(guān)制度供給的匱缺、制度設(shè)計(jì)的不合理等因素，成為制約PPP發(fā)展的瓶頸，法律、體制方面的藩籬和窠臼最終將成為從根源上拘束PPP規(guī)模發(fā)展、良性生長(zhǎng)的“攔路虎”。“有法可依”是法治原則的基本內(nèi)涵，乃現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序鼎定之基。為使PPP模式在中國(guó)順利運(yùn)行，必須引導(dǎo)PPP遵循法治軌道發(fā)展，立法和司法要不斷適應(yīng)新形勢(shì)的需要，建立適合PPP特點(diǎn)的規(guī)則體系，最大限度地實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本方以及社會(huì)公眾的多方共贏。