此前，一些地方的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了以國有企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的做法。那么這類做法是否可行？符不符合當(dāng)前政策導(dǎo)向？本文將從法律、政府監(jiān)管職能與國有企業(yè)改革視角三方面來闡述為什么國有企業(yè)不適宜作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的原因。

（一）法律視角下國有企業(yè)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)不可行

在PPP模式下國有企業(yè)可以作為項(xiàng)目業(yè)主單位，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)前期工作并負(fù)責(zé)前期經(jīng)費(fèi)墊付和代政府出資職能，但其不適宜作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，原因如下：

（1）財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號）（以下簡稱“113號文”）第十條規(guī)定“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。財(cái)政部113號文明確了實(shí)施機(jī)構(gòu)為政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，而國有企業(yè)屬于企業(yè)法人，不屬于政府職能部門或事業(yè)單位。

此外，實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)，未來需要代表政府采購社會(huì)資本并與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同。財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》對于項(xiàng)目合同締約雙方法律關(guān)系有比較清晰的定位：“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事物的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。”

同時(shí)根據(jù)財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)中的主體合規(guī)性定性評審要求“國有企業(yè)和融資平臺公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的，不再列為備選項(xiàng)目”，國有企業(yè)或平臺公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)屬于財(cái)政部PPP不合規(guī)范圍。

最后從行政許可視角觀察，PPP項(xiàng)目由實(shí)施機(jī)構(gòu)授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，屬于政府行政許可范疇。《中華人民共和國行政許可法》第二十二條規(guī)定：“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”。

綜上所述，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)為具有行政許可權(quán)的政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，國有公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)存在法律上的瑕疵。

（二）國有企業(yè)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)不利于發(fā)揮政府監(jiān)管職責(zé)

根據(jù)財(cái)政部113號文要求，實(shí)施機(jī)構(gòu)需要履行行政監(jiān)管職責(zé)。而項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)如果是國有企業(yè)，同時(shí)其或其下設(shè)的子公司未來作為政府方出資主體成為項(xiàng)目公司的股東。而國有企業(yè)與其參股公司簽署PPP項(xiàng)目合同，則會(huì)導(dǎo)致國有企業(yè)作為裁判員履行監(jiān)管職責(zé)，其參股公司作為運(yùn)動(dòng)員接受監(jiān)管，這種安排不利于充分發(fā)揮政府監(jiān)管職能。

（三）國有企業(yè)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)不符合國有企業(yè)的改革要求

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出未來需要“完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)[2015]63號）也要求“實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系”。由此可見，中央對于“政企分開”的改革方向是堅(jiān)定的、明確的。如果國有企業(yè)充當(dāng)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，則導(dǎo)致國有企業(yè)實(shí)質(zhì)上又承擔(dān)了部分行政事務(wù)，這種安排不符合“政企分開”的國有企業(yè)改革要求。

經(jīng)過以上論述與分析，可以不難推出定論，無論從法律、行政監(jiān)管還是國有企業(yè)體制改革發(fā)展方向來看，國有企業(yè)都不應(yīng)當(dāng)成為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)只能由政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)部門來擔(dān)當(dāng)。