政府購(gòu)買服務(wù)、PPP（Public-PrivatePartnership，政府和社會(huì)資本合作）模式是政府動(dòng)員社會(huì)力量提供公共服務(wù)的兩種主要方式。兩者都體現(xiàn)了：理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。兩者在財(cái)政支出責(zé)任及財(cái)政預(yù)算管理方面都體現(xiàn)了公共服務(wù)資金收支“陽(yáng)光化、規(guī)范化”的發(fā)展方向。
然而，這兩種模式之間存在著微妙的區(qū)別。從我們做業(yè)務(wù)的角度來(lái)說(shuō)，最想了解的是如何尋找和落地這兩類業(yè)務(wù)，推動(dòng)這兩類業(yè)務(wù)是我們的側(cè)重點(diǎn)。所以，本文開篇先闡述結(jié)論性意見：
政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)和PPP模式業(yè)務(wù)主要區(qū)別
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項(xiàng)目 |
政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù) |
PPP模式業(yè)務(wù) |
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流程 |
相對(duì)簡(jiǎn)單 |
相對(duì)復(fù)雜，如必須有“物有所值評(píng)價(jià)”和“財(cái)政承受能力評(píng)估” |
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還款來(lái)源 |
直接鎖定財(cái)政 |
分幾種情況：（1）純政府付費(fèi)鎖定財(cái)政；（2）純使用者付費(fèi)與財(cái)政關(guān)聯(lián)不大；（3）使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助，財(cái)政負(fù)責(zé)可行性缺口補(bǔ)助 |
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原BT模式轉(zhuǎn)化 |
原BT模式容易轉(zhuǎn)化為政府購(gòu)買服務(wù) |
原BT模式很難甚至不能轉(zhuǎn)化為PPP模式 |
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參與主體 |
原則上可以是各類型企業(yè)，尤其適合原融資平臺(tái)轉(zhuǎn)制而來(lái)的地方國(guó)企 |
各類國(guó)企（央企、省屬國(guó)企、市屬國(guó)企等）、民企、外企、混合所有制企業(yè)等 |
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適用范圍 |
特別適合土地一級(jí)開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（普通公路、橋梁、隧道等）、保障房（不含保障房配套的商品房）等具備顯著公益性的項(xiàng)目 |
理論上適用范圍可涵蓋純公益性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、純經(jīng)營(yíng)性各類業(yè)務(wù)，但實(shí)操中純公益性業(yè)務(wù)預(yù)計(jì)將由政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)占據(jù)主要地位 |
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幫助政府解決的問題 |
緩解短期資金壓力，規(guī)范政府支出 |
緩解資金壓力，規(guī)范政府支出； |
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業(yè)務(wù)側(cè)重點(diǎn) |
時(shí)不我待，只爭(zhēng)朝夕：短期內(nèi)能夠快速出成效，預(yù)計(jì)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)非常激烈 |
精耕細(xì)作，持之以恒：更符合國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，業(yè)務(wù)從跟蹤到落地時(shí)間花費(fèi)較多，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看更具備戰(zhàn)略意義 |
政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)——流程相對(duì)簡(jiǎn)單，還款來(lái)源直接鎖定財(cái)政，可以將原BT類業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)，特別適合原融資平臺(tái)企業(yè)轉(zhuǎn)型為承接主體的項(xiàng)目，特別適合土地一級(jí)開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（普通公路、橋梁、隧道等）、保障房（不含保障房配套的商品房）等具備顯著公益性的項(xiàng)目，主要幫助地方政府解決短期資金壓力問題，是短期內(nèi)能夠快速出成效的業(yè)務(wù)。
PPP模式業(yè)務(wù)——流程相對(duì)復(fù)雜，還款來(lái)源區(qū)分幾種情況，還款來(lái)源中僅僅由政府付費(fèi)及補(bǔ)助的部分鎖定財(cái)政，不可以將原BT類業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為PPP模式業(yè)務(wù)，理論上適用范圍可涵蓋純公益性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、純經(jīng)營(yíng)性各類業(yè)務(wù)，但實(shí)操中純公益性業(yè)務(wù)預(yù)計(jì)將由政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)占據(jù)主要地位，不僅要解決公共服務(wù)短期資金壓力問題還要引入社會(huì)資本市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)理念、經(jīng)驗(yàn)和能力，更符合國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，是原政府類融資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的必然方向，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看更具備戰(zhàn)略意義。
兩者存在微妙區(qū)別的來(lái)龍去脈詳述如下，主要根據(jù)時(shí)間軸闡述。
一、國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文以前——地方政府融資主要依靠融資平臺(tái)公司及傳統(tǒng)BT模式
（一）BT模式大行其道
2008年之后2014年之前，受金融危機(jī)影響，全球及中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑，中央政府推行積極的財(cái)政政策以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。該經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的投資由政府主導(dǎo)，但鑒于地方政府無(wú)法以市場(chǎng)主體身份參與投資，各地政府都充分利用所屬融資平臺(tái)公司進(jìn)行投融資。2009年以來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投融資職能主要由各地的融資平臺(tái)公司承擔(dān)，項(xiàng)目的運(yùn)作方式以政府委托代建及BT模式為主。
（二）BT模式存在的問題
傳統(tǒng)BT模式在特定的歷史時(shí)期發(fā)揮了一定作用，但個(gè)別地方政府有“濫用”BT模式的趨勢(shì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看BT模式無(wú)法持續(xù)。主要原因有：
一是BT模式下地方政府信用與融資平臺(tái)公司企業(yè)信用不分，政府性債務(wù)不斷攀升。2013年12月30日，審計(jì)署公布了我國(guó)政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超20萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.65萬(wàn)億元。
二是傳統(tǒng)財(cái)政體制僅按“收付實(shí)現(xiàn)制”編制收支情況，未按“權(quán)責(zé)發(fā)生制”披露負(fù)債情況，BT模式強(qiáng)化了本屆地方政府借款的沖動(dòng)。傳統(tǒng)財(cái)政體制一般只按年度編制財(cái)政預(yù)決算，僅按“收付實(shí)現(xiàn)制”編制收支情況，未按“權(quán)責(zé)發(fā)生制”披露負(fù)債情況。所以當(dāng)屆的地方政府有沖動(dòng)通過BT模式融資刺激基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)投資——政績(jī)體現(xiàn)在當(dāng)屆政府，但還款可能主要是下屆政府的事。而地方政府換屆后，新一屆政府可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一種是不堪重負(fù)，大量舊的債務(wù)使得財(cái)政捉襟見肘；一種是“新官不理舊賬”，BT模式承接方應(yīng)收政府的相關(guān)款項(xiàng)一拖再拖。
三是許多地方的土地財(cái)政難以為繼。許多地方原BT模式的還款來(lái)源極其依賴土地出讓收入。而2013年以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)分化明顯，一線城市及二線核心城市房?jī)r(jià)穩(wěn)中有升，三四線城市房?jī)r(jià)及成交量齊跌。特別是某些城市當(dāng)年在“4萬(wàn)億”階段“盲目建設(shè)”、“大干快上”，發(fā)動(dòng)“造新城”運(yùn)動(dòng)，大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目還款高度依賴“新城”的土地出讓收入，而伴隨房地產(chǎn)市場(chǎng)分化加劇，“新城”變“空城”，預(yù)期的土地出讓收入落空。
二、國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文誕生——中央政府大力推廣PPP模式
（一）中央政府一系列重要文件發(fā)布
黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，2014年《政府工作報(bào)告》也提出了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)要求。2014年6月30日中央政治局會(huì)議審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求。2014年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。
2014年9月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)，即43號(hào)文），全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。2014年9月26日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)【2014】45號(hào)，即45號(hào)文），全面部署深化預(yù)算管理制度改革。45號(hào)文中關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理的內(nèi)容呼應(yīng)了43號(hào)文的精神。2014年10月23日，財(cái)政部根據(jù)43號(hào)文印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法》。
國(guó)家出臺(tái)的上述相關(guān)政策文件一脈相承，體現(xiàn)了在宏觀政策上國(guó)家重點(diǎn)加強(qiáng)了政府預(yù)算與債務(wù)管理，標(biāo)志著新一輪財(cái)稅體制改革進(jìn)入了實(shí)際操作階段。
（二）43號(hào)文主要內(nèi)容
43號(hào)文就舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出了具體要求：
一是明確舉債主體。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。
二是規(guī)范舉債方式。地方政府舉債采取政府債券方式。對(duì)沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預(yù)算收入償還；對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項(xiàng)債務(wù)，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。同時(shí)，積極推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），吸引社會(huì)資本參與公益性項(xiàng)目建設(shè)并獲得合理回報(bào)，既拓寬社會(huì)資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。
三是嚴(yán)格舉債程序。地方政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。
43號(hào)文明確剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。
對(duì)以前主要通過融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目，規(guī)范后主要有三個(gè)渠道：
一是對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；
二是對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；
三是對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。
（三）此時(shí)PPP模式成為除發(fā)債以外唯一的政府類融資手段，同時(shí)中央暫未專門提及政府購(gòu)買服務(wù)
PPP模式實(shí)際上由來(lái)已久，早年其在國(guó)內(nèi)的具體運(yùn)作方式是特許經(jīng)營(yíng)類的BOT模式，如深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目以及泉州刺桐大橋BOT項(xiàng)目。PPP模式經(jīng)過了2002年以前的探索階段和2003年-2008年的發(fā)展階段，但在2008年-2009年BT模式“大行其道”以后步入了調(diào)整階段。2013年之后，特別是2014年43號(hào)文發(fā)文以后，推廣PPP模式上升為國(guó)家意志，PPP模式進(jìn)入快速發(fā)展期。
（四）中央政府對(duì)PPP模式寄予厚望，希望一攬子解決資金問題和管理問題
PPP模式不僅僅是單純的融資模式，中央政府希望，在吸引社會(huì)資本資金的同時(shí)，將社會(huì)資本市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)理念、經(jīng)驗(yàn)和能力引入到公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給中，“一舉兩得”。
通過解決資金問題，將推動(dòng)財(cái)政體制改革及政府投融資體制改革；通過解決管理問題，將推動(dòng)建立現(xiàn)代化的國(guó)家治理機(jī)制�？梢娡苿�(dòng)PPP模式是中央政府立足當(dāng)下、籌劃長(zhǎng)遠(yuǎn)而布置的戰(zhàn)略任務(wù)。
三、關(guān)于PPP模式的一系列文件出臺(tái)——PPP適用范圍不斷擴(kuò)大
（一）PPP適用領(lǐng)域不斷擴(kuò)大
根據(jù)政府部門的發(fā)文來(lái)看，國(guó)內(nèi)PPP的適用領(lǐng)域在不斷拓寬。
政府部門發(fā)文的PPP適用領(lǐng)域
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發(fā)文部門 |
文件名稱 |
適用領(lǐng)域的特點(diǎn) |
適用領(lǐng)域大類 |
適用領(lǐng)域明細(xì)分類 |
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財(cái)政部 |
《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金【2014】76號(hào)） |
適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。 |
城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域 |
城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等 |
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發(fā)改委 |
《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號(hào)） |
PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。 |
市政設(shè)施 |
燃?xì)狻⒐╇�、供水、供熱、污水及垃圾處理�?/SPAN> |
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交通設(shè)施 |
公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等 | |||
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公共服務(wù)項(xiàng)目 |
醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等 | |||
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其他項(xiàng)目 |
水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等 | |||
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財(cái)政部 |
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（2015年5月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)） |
未對(duì)適用領(lǐng)域的特點(diǎn)進(jìn)行限制性說(shuō)明。 |
公共服務(wù)領(lǐng)域 |
能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等 |
2014年9月，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金【2014】76號(hào)）指出，PPP模式的適用項(xiàng)目，應(yīng)具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。
2014年12月，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號(hào)）指出，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。
上述表述雖略有差異，但財(cái)政部及發(fā)改委2014年的發(fā)文都從“市場(chǎng)化程度”、“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)”兩方面對(duì)PPP的適用領(lǐng)域進(jìn)行了界定。而2015年5月，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委、人民銀行發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，已不再將PPP的適用領(lǐng)域局限在“市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)”領(lǐng)域。PPP的適用領(lǐng)域已被明顯拓寬。
（二）PPP適用主體不再排除原融資平臺(tái)公司
財(cái)政部在2014年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）中曾明確：本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。可見財(cái)政部原口徑中排除了本級(jí)政府融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本。
財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行2015年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》中措辭如下：大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。
可見，與政府脫鉤并進(jìn)行市場(chǎng)化改制后的原融資平臺(tái)公司此時(shí)開始可以作為社會(huì)資本。
雖然2015年新的發(fā)文放寬了對(duì)原融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本的限制，但各地財(cái)政部門仍對(duì)本級(jí)政府融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本非常謹(jǐn)慎。主要是考慮一旦原融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本，可能又會(huì)出現(xiàn)政企不分的情形，從而導(dǎo)致政府性債務(wù)規(guī)模繼續(xù)增大。
四、關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的一系列文件出臺(tái)——政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生
（一）地方政府資金壓力“火燒眉毛”，而原BT模式需要轉(zhuǎn)化且原融資平臺(tái)公司需要轉(zhuǎn)型
前文已述，中央政府希望在吸引社會(huì)資本資金的同時(shí)，將社會(huì)資本市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)理念、經(jīng)驗(yàn)和能力引入到公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給中，“一舉兩得”：通過解決資金問題，將推動(dòng)財(cái)政體制改革及政府投融資體制改革；通過解決管理問題，將推動(dòng)建立現(xiàn)代化的國(guó)家治理機(jī)制。
但在地方政府實(shí)踐的過程中，PPP模式還難以很快見效。
一方面，地方政府在“保增長(zhǎng)”的壓力下，必須大量興建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金壓力“火燒眉毛”，通過省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)債的額度非常有限，而PPP模式要通過“物有所值”評(píng)價(jià)、“財(cái)政可承受”評(píng)估，然后對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行篩選，政府和社會(huì)資本進(jìn)行協(xié)商簽訂協(xié)議，從項(xiàng)目發(fā)起到項(xiàng)目落地流程較長(zhǎng)，而且地方政府經(jīng)驗(yàn)不足，許多社會(huì)資本對(duì)政府信用也有所顧忌，PPP模式“遠(yuǎn)水解不了近渴”。
另一方面，地方政府原來(lái)比較擅長(zhǎng)簡(jiǎn)單明快的由融資平臺(tái)公司進(jìn)行代建的BT模式基建項(xiàng)目，但國(guó)家已明文規(guī)定不得新增BT模式項(xiàng)目，且地方政府原有融資平臺(tái)公司在企業(yè)信用與政府信用劃斷以后必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型，在PPP模式下本級(jí)融資平臺(tái)公司不便作為社會(huì)資本且不允許BT模式“冒充”PPP模式的情況下，在PPP模式之外，地方政府急需找到基建項(xiàng)目新的籌資方式，原融資平臺(tái)公司急需找到新的出路。
（二）政府購(gòu)買服務(wù)這一折衷的模式應(yīng)運(yùn)而生
從時(shí)效上來(lái)看，全面推行PPP模式遇到了很大的困難。從目的上來(lái)看，地方政府現(xiàn)階段主要還是單純地關(guān)心基建等公共產(chǎn)品及服務(wù)的資金問題能否得到解決。
而PPP模式下原融資平臺(tái)公司的積極性難以調(diào)動(dòng)，原BT模式項(xiàng)目難以轉(zhuǎn)化。在面臨現(xiàn)實(shí)困難的情況下，中央政府實(shí)事求是地推出了政府購(gòu)買服務(wù)。
客觀地說(shuō)，雖然政府購(gòu)買服務(wù)較PPP模式不能夠統(tǒng)籌解決資金問題和管理問題，不能夠“畢其功于一役”，但是政府購(gòu)買服務(wù)畢竟在財(cái)政支出責(zé)任及財(cái)政預(yù)算管理方面體現(xiàn)了公共服務(wù)資金收支“陽(yáng)光化、規(guī)范化”的發(fā)展方向，所有政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)的財(cái)政支出均納入財(cái)政預(yù)算管理。國(guó)家推廣政府采購(gòu)服務(wù)不能簡(jiǎn)單地理解為政策出現(xiàn)反復(fù)，更不是要架空PPP模式，而是要將政府采購(gòu)服務(wù)作為PPP模式的有效補(bǔ)充。
BT模式不宜轉(zhuǎn)化為PPP模式，主要考慮BT模式是建成某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，建成（B）后即移交（T），并沒有由參與方進(jìn)行經(jīng)營(yíng)（O），更多地僅僅是緩解地方政府短期資金壓力，并沒有實(shí)質(zhì)上提高運(yùn)營(yíng)水平。現(xiàn)在將BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買服務(wù)（當(dāng)然，政府購(gòu)買服務(wù)的范疇不局限于由BT模式轉(zhuǎn)型而來(lái)的項(xiàng)目），也還是沒有引入承接主體的運(yùn)營(yíng)能力。但是，轉(zhuǎn)化為政府購(gòu)買服務(wù)后，政府承擔(dān)的財(cái)政支出義務(wù)不再模糊不清，而是必須納入財(cái)政預(yù)算，這是政府購(gòu)買服務(wù)較BT模式的顯著進(jìn)步。
政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位�！百�(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)購(gòu)買內(nèi)容的供求特點(diǎn)、市場(chǎng)發(fā)育程度等因素，按照方式靈活、程序簡(jiǎn)便、公開透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、結(jié)果評(píng)價(jià)的原則組織實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)�！薄百�(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)等方式確定承接主體。”
在政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)中，原融資平臺(tái)公司只要是通過合法合規(guī)的采購(gòu)方式確定的，就可以成為承接主體。原先多采用BT模式建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及公共服務(wù)，往往具有標(biāo)的金額大、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、利潤(rùn)空間有限等等特點(diǎn)，一般的企業(yè)較難承接，而原融資平臺(tái)公司成為承接主體卻具備天然優(yōu)勢(shì)。
政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)實(shí)際上給政府、原融資平臺(tái)公司、商業(yè)銀行都帶來(lái)了新的機(jī)會(huì)。對(duì)于政府而言，規(guī)范化的財(cái)政預(yù)算有效抑制了只顧眼前、不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的過度融資，也使得各屆政府在任職屆次內(nèi)的建設(shè)與財(cái)政支出責(zé)任可以一一匹配，而且政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)的支出期限可以合理確定，甚至平攤到10年-15年來(lái)支付，較原有BT模式一般在3-5年以內(nèi)的融資期限顯著拉長(zhǎng)；對(duì)于原融資平臺(tái)公司而言，規(guī)范化的采購(gòu)方式幫助其實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改制，而將政府采購(gòu)服務(wù)的資金納入財(cái)政預(yù)算管理，也客觀上保障了政府付費(fèi)的連續(xù)性，避免出現(xiàn)“新官不理舊賬”的狀況；對(duì)于商業(yè)銀行而言，規(guī)范化的操作模式保障了該類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本可控，一方面原融資平臺(tái)公司普遍具備一定建設(shè)實(shí)力、完工風(fēng)險(xiǎn)較小，另一方面政府采購(gòu)服務(wù)的資金納入財(cái)政預(yù)算管理具備法律效力、還款保障較高。
（三）政府購(gòu)買服務(wù)特別適合保障房建設(shè)及土地一級(jí)開發(fā)等公益性顯著的項(xiàng)目
國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》是“政府購(gòu)買服務(wù)”最早的專門文件：“政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購(gòu)等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)�！�
然而，考慮到國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)發(fā)布于2013年9月26日，早于國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。此時(shí)還不能將政府購(gòu)買服務(wù)理解為和PPP模式并行的另一種模式。
國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）”，財(cái)金〔2014〕113號(hào)《PPP操作指南》指出：政府付費(fèi)是PPP的三種付費(fèi)方式之一，是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。在此之后，多數(shù)人把“政府購(gòu)買服務(wù)”當(dāng)成了PPP中的一種，而沒有注意到，財(cái)政部還于2014年12月15日發(fā)布了財(cái)綜[2014]96號(hào)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》。該辦法對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)該遵循的原則、購(gòu)買主體和承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買方式及程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效和監(jiān)督管理均作出了規(guī)定，是可以自成體系的一個(gè)管理辦法。
從財(cái)綜[2014]96號(hào)文開始，政府購(gòu)買服務(wù)逐漸開始取得和PPP模式并行的地位。
2015年6月25日，國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危舊房改造工作的意見》中，第三部分“創(chuàng)新融資體制機(jī)制”里，第（一）項(xiàng)的題目是“推動(dòng)政府購(gòu)買棚改服務(wù)”，第（二）項(xiàng)的題目是“推廣政府與社會(huì)資本合作模式”------兩種提法并列出現(xiàn)。
2016年2月2日，財(cái)綜[2016]4號(hào)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》明確指出“推動(dòng)土地收儲(chǔ)政府采購(gòu)工作”：
“地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方財(cái)政部門、國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制定項(xiàng)目管理辦法，并向社會(huì)公布項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、承接主體或供應(yīng)商條件、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、最終結(jié)果、取得成效等相關(guān)信息，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)包。項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資。”
雖然理論上PPP模式適用范圍可涵蓋純公益性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、純經(jīng)營(yíng)性各類業(yè)務(wù)。但是，在實(shí)操中，土地一級(jí)開發(fā)及棚戶區(qū)改造等業(yè)務(wù)主要就是項(xiàng)目建設(shè)，確實(shí)較少存在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，并不容易納入PPP模式的框架。而采用政府購(gòu)買服務(wù)推動(dòng)此類項(xiàng)目，原融資平臺(tái)公司普遍具有較為豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，原融資平臺(tái)公司一般不會(huì)追求暴利，地方政府對(duì)原融資平臺(tái)公司較為熟悉也較為放心。這樣，由原融資平臺(tái)公司作為項(xiàng)目承接主體順利成章，政府采購(gòu)資金又能夠分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)的年度平滑支付。在地方政府和原融資平臺(tái)公司取得“雙贏”局面的同時(shí)，商業(yè)銀行的還款來(lái)源也得到較好的保障——采購(gòu)資金納入預(yù)算管理具備實(shí)際保障，遠(yuǎn)勝于原BT模式下法理上無(wú)效的地方政府擔(dān)保。
總結(jié)：
綜上所述，兩類業(yè)務(wù)在財(cái)政支出責(zé)任及財(cái)政預(yù)算管理方面都體現(xiàn)了公共服務(wù)資金收支“陽(yáng)光化、規(guī)范化”的發(fā)展方向。
兩類業(yè)務(wù)應(yīng)該平衡發(fā)展，但相對(duì)而言：在短期內(nèi)，我們應(yīng)該側(cè)重推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們應(yīng)該側(cè)重推動(dòng)更具戰(zhàn)略意義的PPP模式業(yè)務(wù)。